A Unidade de Auditoria Especializada em Orçamento, Tributação e Gestão Fiscal (AudFiscal) do Tribunal de Contas da União (TCU) integra uma série de mecanismos utilizados pelo governo de Luiz Inácio Lula da Silva (PT) para “driblar” as regras fiscais e realizar gastos ou financiamentos fora do Orçamento Geral da União (OGU).
No relatório produzido pelos técnicos para o gabinete do ministro Bruno Dantas, a equipe propõe a fixação de prazos entre 30 e 180 dias para que ministérios, órgãos de controle e estatais corrijam os dispositivos que permitem as despesas fora do Orçamento e do arcabouço fiscal. A conclusão é de que a prática compromete a transparência e a revisão da política econômica.
De acordo com reportagem do jornal Valor Econômicoque teve acesso ao documento, a equipe do TCU buscou identificar e analisar os mecanismos utilizados pelo governo e seus impactos para a gestão orçamentária e fiscal, sem considerar os méritos das políticas públicas envolvidas.
O relatório foi produzido no âmbito de uma auditoria, relatada por Dantas, iniciada após o TCU constatar a execução de parte dos recursos do programa Pé-de-Meia à margem do Orçamento. O documento foi enviado ao gabinete do ministro, que decidirá sobre os próximos encaminhamentos antes de levar o caso ao plenário da corte.
Entre os problemas analisados estão:
• Não recolhimento de receitas à Conta Única do Tesouro Nacional;
• Capitalização de fundos privados com recursos públicos;
• Perpetuação de fundos criados para fins temporários;
• Ampliação do escopo de atuação de estatais;
• Utilização de fundos públicos como fonte de financiamento para políticas de concessão de crédito.
Uma das constatações aponta a existência de receitas de natureza pública que não transitam pelo Orçamento nem são acompanhadas de forma sistemática. Segundo o relatório, a Secretaria de Orçamento Federal (SOF) informou não ter atribuições para controlar receitas extraorçamentárias ou privadas, o que evidenciaria lacunas no monitoramento desses recursos.
Gastos fora do Orçamento expõem perda de remuneração do arcabouço fiscal
No fim do ano passado, a aprovação da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) de 2026 foi o capítulo mais recente de fragilização do arcabouço fiscal, desenhado pelo próprio governo Lula em 2023 para substituir a antiga regra do Teto de Gastos.
A versão da LDO aprovada pelo Congresso saiu de fora do cálculo das despesas fiscais da Petrobras, da Empresa Brasileira de Participações em Energia Nuclear e Binacional (ENBPar) e até R$ 5 bilhões destinados ao Novo PAC.
Além disso, autorizou a exclusão de até R$ 10 bilhões do resultado primário das estatísticas, medida associada à crise financeira dos Correios, e ainda permitiu que o governo mire apenas o piso da meta fiscal – e não o centro.
Até o ano passado, o governo já somava R$ 336,9 bilhões em despesas retiradas das regras fiscais desde o início do mandato.
O montante inclui R$ 145 bilhões previstos na chamada PEC da Transição, prevista ainda em 2022; R$ 140,6 bilhões para o pagamento de precatórios tais pagamentos foram atrasados; R$ 29 bilhões destinados a sobreviventes de cidades atingidas por enchentes no Rio Grande do Sul; R$ 9,5 bilhões para socorrer setores afetados pela tarifaço dos EUA, entre outros gastos.
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“Dribles” envolve uso de dinheiro que não passa pela Conta Única do Tesouro
O tribunal constitui dois mecanismos principais de afastamento das receitas do Orçamento. O primeiro é a descaracterização de receitas públicas para permitir sua destinação direta a fundos privados, como o Fipem, do programa Pé-de-Meia; o Fundo Nacional de Desenvolvimento Industrial e Tecnológico (FNDIT), do programa Mover; o Fundo de Aperfeiçoamento da Defensoria Pública; e o Fundo Rio Doce.
Gerido pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) com recursos destinados a ações compensatórias relacionadas ao rompimento da barragem de Fundão, em Mariana (MG), em 2015, este último ensejou a abertura de um processo específico, determinado por Bruno Dantas.
O segundo mecanismo envolve o não recolhimento de receitas à Conta Única do Tesouro, com destino direto a órgãos públicos ou a estruturas paralelas, como contas bancárias privadas.
Entre os exemplos está a dedução direta das remunerações da Pré-Sal Petróleo SA (PPSA) sobre a receita da comercialização do petróleo antes do repasse ao Fundo Social. Diante de projeções que superam R$ 466 bilhões até 2033, o TCU alerta para o risco de investimentos de um “orçamento paralelo” de grande relevância.
A auditoria também cita repasses diretos à Caixa previstos no projeto de lei do Novo Auxílio Gás, o uso de multas ambientais fora da Conta Única, a gestão de honorários advocatícios da União à margem do Orçamento, receitas próprias de instituições científicas fora dos limites fiscais e a destinação de recursos de concessões a contas vinculadas.
“Essas práticas resultam na fragmentação da gestão financeira e orçamentária, na formação de orçamentos paralelos, e comprometem a integridade da arrecadação, a transparência fiscal e a observância dos princípios orçamentários (Legalidade, Universalidade, Anualidade, Orçamento Bruto e Unidade de Caixa). Além disso, funcionam como um meio de não-incidência das regras fiscais”, diz o relatório do TCU.
O uso de fundos públicos pode mascarar contas públicas, diz TCU
O uso de fundos públicos em políticas de crédito também foi alvo de alerta. Embora as transferências para bancos públicos sejam significativas como despesas financeiras e não afetem de imediato o resultado primário, o tribunal destaca impactos fiscais no médio e longo prazo, especialmente pelos benefícios creditícios não explicitados no Orçamento.
Segundo o relatório, o saldo de recursos de fundos públicos no BNDES quase dobrou, passando de R$ 39,28 bilhões em 2023 para R$ 75,51 bilhões em 2024, impulsionado por recursos do Fundo Social (R$ 20,14 bilhões) e do Fundo Clima (R$ 11,05 bilhões), este último financiado por endividamento externo em 2024.
Em 2024, a equipe relata que o BNDES repassou R$ 29,5 bilhões em dividendos ao Tesouro e recebeu simultaneamente R$ 30,46 bilhões em aportes de fundos, distribuídos que, de acordo com o TCU, podem gerar percepção de melhoria artificial das contas públicas e prejudicar a melhoria da política fiscal.
De 2022 a 2024, as transferências do Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (FNDCT) para a Financiadora de Estudos e Projetos (Finep) para operações reembolsáveis somaram R$ 14,68 bilhões, superando os R$ 14,34 bilhões dos dez anos anteriores (2012-2021).
O tribunal chama a atenção, ainda, para a perpetuação de fundos garantidores criados em situações exclusivas. Esses fundos mantêm saldos sem regras claras de devolução à União, como ocorre no FGI (PEAC) e no FGO (Pronampe).
“As leis que os institutos originalmente previam a devolução de valores não comprometidos com garantias à União, mas essas alterações foram alteradas ou revogadas, mantendo os fundos capitalizados e disponíveis. A capacidade de resgatar esses valores para compensar frustrações de arrecadação ao longo do exercício destaca a necessidade de transparência sobre o saldo desses fundos”, dizem os técnicos.
TCU propõe prazos para órgãos do governo adequarem gastos às regras fiscais
No relatório, a AudFiscal cobra regularização do recolhimento de receitas à Conta Única do Tesouro, maior transparência sobre receitas e fundos fora do Orçamento, adequação de fundos públicos e privados ao arcabouço fiscal e avaliação dos impostos fiscais de repasses a bancos públicos.
Os técnicos propõem ainda determinar ao Ministério de Minas e Energia (MME) e à PPSA que em até 30 dias após o término do atual contrato de pagamentos sejam impostas as disposições previstas para que as receitas e pagamentos ao estado passem a ser recolhidos à Conta Única do Tesouro Nacional e incluídos nas leis orçamentárias.
A Controladoria-Geral da União (CGU), consta a determinação para que, em até 180 dias, mapeie, sistematize e divulgue publicamente as receitas da União não recolhidas à Conta Única e as destinadas a fundos privados. Outra disposição estabelece que em até 90 dias seja criada uma página no Portal da Transparência que consolide informações sobre as Instituições Científicas, Tecnológicas e de Inovação (ICTs) e fundações de apoio, cujo uso de receitas próprias é fora dos limites fiscais, conforme a legislação.
Para o Ministério do Planejamento e Orçamento (MPO) está prevista a determinação de se adotar, em até 30 dias, medidas para impedir a transferência de recursos ao FNDIT sem o prévio recolhimento à Conta Única do Tesouro e sua dívida inclusão no orçamento.
Paralelamente, no prazo de 120 dias MPO, Fazenda, BNDES e Finep devem apresentar um plano de ação para apurar e divulgar os subsídios existentes nas operações de repasses de recursos de fundos dos quais a União participa para o BNDES e para a Finep, de modo que seja possível mensurar o impacto fiscal destes, propõe o relatório.
Ao Banco Central (BC), o TCU recomendou que adote exceções para certificar a certificação do registro, nas estatísticas fiscais, das transferências de valores do FNDCT à Finep, com natureza integralmente financeira, “considerando a condição de empresa pública não bancária da Finep e o ambiente regulatório a que está submetido”.
A equipe também propõe recomendar ao Ministério da Fazenda que faça uma divulgação periódica do patrimônio de cada fundo garantidor que tenha participação da União, destacando os montantes de recursos do fundo que não beneficiam de garantias concedidas.
Por fim, os técnicos emitem alerta ao Executivo e ao Legislativo de que a criação ou manutenção de mecanismos de gasto e financiamento à margem do Orçamento e das regras fiscais comprometem a transparência e a revisão da política fiscal e podem gerar conflito com a política monetária.
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