Reforma altera um dos impostos mais complexos

A reforma tributária está longe de ser unanimidade, mas tem ao menos um grande mérito, na visão de boa parte dos especialistas: o fim do PIS e da Cofins a partir de 2027. Essa dupla protagoniza grande parte do contencioso tributário administrativo e judicial do país , com regimes específicos de arrecadação e um emaranhado de regras que já somaram mais de 1,2 mil páginas.

PIS e Cofins fazem parte da cesta de tributos federais que serão remunerados pela Contribuição Social sobre Bens e Serviços (CBS). Em outras palavras: o brasileiro continuará pagando o imposto de alguma forma, mas espera-se que a nova cobrança seja mais transparente e compensatória, compensa o acordo e o gasto das empresas no cumprimento de suas obrigações tributárias.

A Cofins tem uma trajetória mais controversa, uma história que remonta a 25 de maio de 1982, quando o então presidente João Figueiredo anunciou a criação de um novo tributo da noite para o dia – e com vigência imediata – por meio do Decreto-lei 1.940 .

A tributação foi criada com o nome do Fundo de Investimento Social (Finsocial), com alíquota de 0,5% sobre a receita bruta de todas as empresas, e tinha o objetivo de custear um amplo programa social com ações nas áreas de educação, saúde , alimentação, habitação popular e amparo ao pequeno agricultor. O fundo seria gerenciado pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico, que na ocasião ganhou o “S” de Social e se tornou o BNDES.

Pela forma como foi criado, uma completa surpresa à época, e de maneira autoritária, sem discussão no Congresso, o Finsocial foi apelidado pelos críticos do “imposto Malvinas”, em alusão à investida da Argentina nas ilhas próximas ao seu território, controladas pela Inglaterra .

Uma coluna de notas políticas do Jornal do Brasil, reproduzida em vários veículos, dizia: “É o imposto Malvinas. Invadir o capital privado na marra”. Outra nota comparava a taxa de 0,5% ao míssil Exocet, também usado na guerra no Atlântico Sul: “É disparada de longe e de surpresa e indene [imune] aos radares da economia e quando atingem o alvo (ou empresas) fazem os maiores estragos”.

No discurso à nação em 25 de maio de 1982, Figueiredo defendeu o fundo para “proporcionar vida digna aos brasileiros”, por meio da “justiça contributiva, que envolve prestações de todos, com a justiça distributiva, pela qual o produto se divide entre os que relevante”.

À época, o Brasil vivia um período de recessão, com fatores externos e internos. O próprio presidente apurou o risco de o Finsocial pressionar a inflação. “Sei também, entretanto, que posso contar, para amenizá-la, com a ajuda e a solidariedade das forças da produção e do comércio. Confio, igualmente, na compreensão altruísta dos consumidores”, declarou em transmissão nacional em cadeia de rádio e televisão.

As críticas, porém, não foram poucas. Três dias depois, os jornais trouxeram o contra-ataque do então ministro do Planejamento, Delfim Netto, aos empresários: “Desde quando a empresa tem prejuízo com a tributação? A empresa vai é transferir isso para o consumidor”. Acrescentou: “Faz três anos pelo menos que eles vivem exigindo do governo um programa social. Pois bem, o governo fez. E eles queriam que o governo tirasse os recursos de onde?”.

No Diário da Câmara dos Deputados há pronunciamentos pedindo a cabeça do ministro por tais declarações. O Judiciário também foi acionado, já que o novo tributo não respeitava o princípio da anualidade, segundo o qual novos tributos só podem ser cobrados no ano posterior à criação.

Mas Delfim Netto não se deixou atingir: liderou o entusiasmo com a contribuição e a defesa como salvação para resolver os problemas sociais do país. Dias depois os jornais trazem uma espécie de profecia do ministro: “Daqui até o final dos tempos a contribuição do Finsocial será parte integrante do sistema tributário brasileiro”. Ele morreu em agosto de 2024, quando o Congresso discutiu a regulamentação da reforma tributária instituída pela Emenda Constitucional 132, de 2023.

Para grande parte das empresas e tributaristas, o Finsocial representou o “final dos tempos” pela complexidade da legislação. Foram diversas alterações nas regras, sempre antecipadas da expectativa do setor produtivo por sua extinção.

A Constituição Federal de 1988 confirmou a cobrança de contribuições sociais para custear a Previdência Social – no ano anterior o fundo já não era remetido ao BNDES para gestão de políticas públicas integradas, conforme estudo de 1987 do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea).

Quando surgiu, o fundo “fazia renascer a esperança de se trabalhar num modelo de política social integrada que supera-se a etapa de aglomerado de programas sociais desarticulados e meramente compensatórios”, dizia o documento. Nessa época surgiram vários conjuntos habitacionais, entre eles a Vila Finsocial, que ainda hoje é nome de bairro em Goiânia (GO). Logo o fundo perdeu seu caráter social e passou a integrar a caixa das despesas correntes.

Em 1991, o Congresso aprovou a Lei Complementar 70, que criou a Cofins em substituição ao Finsocial, com o objetivo de financiar a segurança social. Mas a divergência sobre a contribuição gerou tantos conflitos que desenvolveram para a criação do instrumento jurídico Ação Declaratória de Constitucionalidade (ADC). A ADC 1/1993 confirma a norma regulamentadora da Cofins. Entretanto, os litígios ocasionais, bem como sucessivas atualizações das suas regras.

A Cofins/Finsocial também serviu como uma “vacina” do empresário contra novos tributos e ainda estava fresca na memória dos empresários nas discussões sobre a CPMF, que vigorou de 1997 a 2007 com o intuito de ser provisório e financiar ações na área de saúde. Houve uma cobrança temporária em 1994, com o nome de IPMF, e depois ela retornou, após sucessivas prorrogações e promessas de encerrá-la.

“Como imposto definitivo [CPMF]ele será uma catástrofe, pois já existe um histórico que mostra uma tendência irreversível de transformar alíquotas tributárias irrisórias em grandes mordidas fiscais. É o caso do Finsocial, criado na década de 80, que começou com 0,5% e quadruplicado em menos de 15 anos”, escreveu em setembro de 1997 o então presidente da Federação das Indústrias do Estado de São Paulo (Fiesp), Carlos Eduardo Moreira Ferreira, em artigo na Folha de S.Paulo.

O PIS – Programa de Integração Social – foi criado em 1970, junto com o Pasep, programa semelhante aos funcionários públicos. O objetivo era distribuir parte do faturamento das empresas, públicas ou privadas, aos trabalhadores. Foram modificados ao longo dos anos e atualmente a arrecadação é destinada ao Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) e ao pagamento de abonos anuais.

A origem do PIS não teve muitas controvérsias, até porque atravessou um rito legislativo. Foi enviado em agosto de 1970 pelo então presidente Emílio Médici ao Congresso, onde a oposição se limitou a apresentar emendas, já que o projeto era considerado benéfico aos trabalhadores. Foi aprovado por unanimidade em apenas um mês.

As controvérsias surgiram depois. O PIS já incidiu sobre o faturamento das empresas quando o Finsocial foi criado, com a mesma base de cálculo. Entretanto, como tinham destino distinto, persistiram no ordenamento jurídico por todas essas décadas.

Com regras próprias e diferentes alíquotas, o PIS/Cofins viraram uma dupla quase inseparável. Em 2012, a Receita Federal publicou uma “Coletânea da Legislação” de duas contribuições, com um total de 1.246 páginas, o que virou motivo de chacota entre tributaristas e parlamentares. Atualmente está disponível no site do Órgão a Instrução Normativa n.º 2.121/22, com um compilado de regras do PIS/Cofins de 316 páginas.

Independentemente da extensão da legislação, o PIS e a Cofins são responsáveis ​​por grande parte dos litígios tributários no país. O estudo “Diagnóstico do Contencioso Tributário Administrativo”, produzido pela Receita Federal e pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) em 2022, mostra que a ótica do processo administrativo fiscal, considerando-se os tributos que ensejam questões nessa esfera, em primeiro lugar aparecem PIS e Cofins com 20,5% dos casos, seguido do Imposto de Renda de Pessoa Física 14,6%.

Outro estudo, o Diagnóstico do Contencioso Judicial Tributário Brasileiro, feito pelo Insper para o CNJ também em 2022, aponta que dentre os tributos ou temas tributários federais que mais demandaram consultas fiscais (um índice que expressa a dúvida dos contribuintes na interpretação da legislação), a Cofins aparece em primeiro lugar, com 12,2% do total.

A consultora tributária Maria Carolina Gontijo é uma das entusiastas do fim do PIS/Cofins. Em vídeo divulgado em suas redes sociais, ela destaca que ninguém compreende a legislação e dúvidas que persistem entre pequenas empresas e grandes players do mercado.

Um dos temas que ainda aguarda julgamento no Supremo Tribunal Federal (STF) é se o Imposto sobre Serviços (ISS) deve ou não ser incluído na base de cálculo do PIS/Cofins. Tema semelhante foi julgado na chamada “tese do século”, que tratava da inclusão do ICMS na base de cálculo do PIS/Cofins.

“Se eventualmente tiver decisão judicial, permitindo a recuperação de valores pagos a mais, a empresa não devolve para o consumidor. Foi cobrado sobre o consumo, no preço final, o consumidor pagou; mas quem recebe de volta o que pagou a mais é a empresa. Nesse cenário de insegurança jurídica, o penalizado é sempre o consumidor”, afirmou a consultora tributária à Gazeta do Povo.

Para ela, a reforma tributária e a unificação do PIS/Cofins e outros tributos federais em apenas uma contribuição, a CBS, vai gerar transparência, simplificação e queda nas despesas com litígios judiciais.

Fontes: Discurso presidencial de 25 de maio de 1982; Diários da Câmara dos Deputados e arquivos Jornal do Brasil e Jornal do Commercio de agosto e setembro de 1970 e de maio e junho de 1982; Arquivo Folha de S. Paulo; “Cofins, uma breve história”, de José Antonio Schöntag/FGV Projetos, 2015; “Finsocial: Análise Sumária do Funcionamento 1982/1986, Mozart de Abreu e Lima, Lúcia Pontes de Miranda Baptista e Klécius Ferreira Muniz, Ipea/1987; “Diagnóstico do Contencioso Tributário Administrativo”, BID/Receita Federal, 2022; Diagnóstico do Contencioso Judicial Tributário Brasileiro, Insper/CNJ, 2022; “Da esperança ao triunfo: o estudo da formação de uma nova classe trabalhadora de Goiânia”, de Renatha Cândida da Cruz e João Batista de Deus, 2017.