Um relatório técnico encomendado pelo ministro Flávio Dino, do Supremo Tribunal Federal, para diagnosticar o nível de transparência nos pagamentos das emendas parlamentares – verbas que deputados e senadores podem indicar no Orçamento da União, e que se tornaram o foco da mais recente tensão entre os Poderes – mostra que, na gestão do ex-presidente Jair Bolsonaro (PL), o Executivo implementou medidas que elevaram o detalhamento desses repasses.
O principal problema de transparência apontado pelo STF, no entanto, e que levou Dino a suspender a liberação desses recursos – a não individualização dos parlamentares que indicaram as emendas do relator e de comissão, que representam o chamado “Orçamento secreto” – reside no Legislativo , que não publica esses dados, segundo o relatório.
O relatório do STF foi elaborado, por ordem de Dino, por uma comissão composta por técnicos da Corte, do Tribunal de Contas da União (TCU), e de vários órgãos do governo, como a Controladoria-Geral da União (CGU), Secretaria de Orçamento Federal do Ministério do Planejamento (SOF), Secretaria de Relações Institucionais da Presidência (SRI), Tesouro Nacional, Ministério da Gestão e da Inovação (MGI), bem como pela Associação dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil (Atricon).
No início de agosto, ao suspender a liberação das “emendas pix” (transferências especiais, nas quais as verbas indicadas por parlamentares são repassadas aos municípios sem finalidade pré-determinada), Dino reuniu os técnicos para entender por que nem todas as informações estavam disponíveis nos sistemas públicos de acompanhamento do Orçamento – principalmente sobre os parlamentares que indicam parte específica das emendas. Por isso, ordenou o grupo a fazer um relatório técnico, divulgado nesta quarta-feira (21).
O documento servirá de base para que governo e Congresso considerem mais transparência e rastreabilidade nos repasses. Nesta semana, autoridades dos dois poderes se reuniram com membros do STF para fazer um acordo para que as emendas voltem a ser liberadas, uma vez que sejam de pagamento obrigatório.
Nos próximos dias, serão definidas novas regras, incluindo critérios para a destinação do dinheiro, como impedimentos técnicos para pagamento de emendas individuais, e tipos de obras, programas e serviços passíveis de receber recursos nas emendas indicadas pelas comissões da Câmara e do Senado, e como bancadas estaduais.
Ao examinar o atual nível de transparência das emendas parlamentares, a comissão de técnicos designada, no relatório, que possui basicamente três sistemas de acompanhamento: o Siga Brasil (www12.senado.leg.br/orcamento/sigabrasil), mantido pelo Senado; o Portal da Transparência, da CGU (portaldatransparencia.gov.br); e o Transferegov.br, do Ministério da Gestão e da Inovação (https://portal.transferegov.sistema.gov.br/portal/home).
Os dois primeiros, segundo o documento, contêm basicamente as mesmas informações de execução orçamentária e financeira, mudando apenas a forma de apresentação dos dados. Já o Transferegov.br serve não apenas para pagar os pagamentos, mas também para operar as transferências, por parte dos atores envolvidos: os municípios e organizações que recebem os recursos, bem como os fornecedores que serão pagos para executar os serviços.
Sistema foi aprimorado na gestão Bolsonaro, mas relatório aponta problemas com 2 tipos de emendas
Num trecho do relatório, a comissão aponta como o Transfere.gov.br foi aprimorado durante a gestão de Bolsonaro não apenas para dar mais transparência às emendas, mas para agregar dentro dele outros sistemas que possibilitaram seu uso para concretizar as transações.
“Esclarecemos que o Transferegov.br opera desde 2008, originariamente como Sistema de Convênios – SICONV, começando a ampliar os tipos de parceria em 2019 com o nome de 'Mais Brasil' e desde 2022 teve o nome padronizado para o padrão Gov.br, passando a se chamar 'Transferegov.br'”, diz o relatório.
Em seguida, o documento destaca um decreto editado por Bolsonaro em 2022, junto com os ex-ministros Paulo Guedes (Economia) e Anderson Torres (Ministério da Justiça), que instituíram o Sistema de Gestão de Parcerias da União (Sigpar).
“Percebe-se que o Transferegov.br hoje atua como o sistema estruturante das parcerias, nos moldes do Decreto nº 11.271/22, com total rastreabilidade e transparência das operações realizadas nas emendas de relatoria e de comissão que são realizadas de forma descentralizada pelos tipos de transferências já internalizadas no sistema, de forma integrada com todos os sistemas que participam desse processo”, diz o relatório, fazendo uma referência direta aos tipos mais problemáticos de emenda parlamentar – como relator e como de comissão.
Essas emendas foram alvo do STF por serem assinadas apenas pelo deputado ou senador que fecha o texto da Lei Orçamentária Anual (LOA) ou pelo presidente de alguma comissão temática da Câmara ou do Senado. Apesar de oficiais vinculados a um único parlamentar, os recursos dessas emendas são repartidos entre deputados e senadores em negociações de bastidores, de modo que os mais poderosos e influentes recebem montantes maiores, que são direcionados para seus redutos eleitorais.
O governo acaba alijado nesse processo, pois é obrigado a pagar, não dosa o fluxo, não interfere no destino e, assim, perde capacidade de negociar apoio no Congresso.
O relatório destaca que, apesar de maior transparência, o Transferegov.br não operacionaliza transferências “fundo a fundo”, comuns nas áreas de saúde, educação e assistência social, muito usado por parlamentares para direcionar verbas para suas bases. Trata-se de recursos que saem de um fundo federal para um fundo municipal.
Em outros trechos, o documento mostra que, apesar da tentativa do STF, no final de 2022, de obrigar o Congresso a revelar os nomes dos parlamentares patrocinadores das emendas de relator e de comissão, ainda não é possível relacioná-los aos repasses. O relatório narra que as solicitações foram feitas por meio de cargos enviados diretamente por senadores e deputados aos ministérios do Executivo. Algumas pastas divulgaram esses pedidos e em 2021 foram criados um sistema para centralizar essas demandas, mas ainda assim não é possível “verificar se a solicitação foi atendida e, tão pouco, o status de uma eventual execução”.
Em 2022, ao julgar uma ação do PSOL sobre as emendas do relator, o STF determinou a revolução dos parlamentares. O relatório narra que “os Ministérios publicaram em suas páginas na internet (ver Quadro 1) informações para dar atendimento ao item (ii.d)1 da Decisão proferida nos autos da ADPF 854, em 19/12/2022. Entretanto, tais restrições nos sites dos Ministérios não desvendam os parlamentares patrocinadores ou apoiadores das emendas (RP-9)”, diz o documento, referindo-se, portanto, a desdobramentos do caso já no governo Lula.
“Em relação às emendas de comissão (RP8), o Portal da Transparência apenas identifica o autor da emenda como a 'Comissão Temática' (por exemplo Comissão de Agricultura e Reforma Agrária), não sendo possível um maior detalhamento sobre os prazos que são feitos pelas comissões. Esse mesmo resultado é encontrado em outros portais mencionados acima”, diz.
Por outro lado, o relatório destaca que a responsabilidade pelas informações dos parlamentares patrocinadores é do Legislativo. “Vale esclarecer que a informação sobre o parlamentar patrocinador ou solicitante responsável pela indicação de determinados beneficiários é de responsabilidade do Poder Legislativo. Os órgãos executores das emendas, aceitando o cronograma dos presidentes das comissões, no caso de RP 9, e RAP de RP 8, têm o dever de segui-las, conforme previsto na LDO para os anos de 2022 e 2023.”
Na conclusão do relatório, sugere-se a integração maior dos sistemas de envio, com informações completas da origem, especificamente e destino das emendas.
Caberá ao STF julgar se, agora, o Congresso e o Executivo divulgarão as informações mais completas, para então liberar novamente os pagamentos.